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健全自治法治德治相结合的乡村治理体系
来源:光明日报
作者:高其才
2019-02-26 13:33

  党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略,并强调加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调,增强乡村治理能力。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制,发挥群众参与治理主体作用。开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村镇创建。

  自治、法治、德治相结合,意味着乡村治理不能单独依靠某一方面的治理资源。具体言之,自治意味着乡村治理最终要实现村民委员会组织法提出的村民自我管理、自我教育、自我服务这一目标,法治和德治都要以自治为基础践行落实;法治意味着乡村治理要以法治为根本遵循,自治、德治都要在法治框架之下进行;德治意味着乡村治理要以道德规范、习惯规约等良善的社会规范来维风导俗,以德治教化和道德约束支撑自治、法治。而健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,主要包括“谁来治理”“依何治理”以及“如何治理”三个方面。其中,“谁来治理”指向主体维度,“依何治理”指向规范维度,“如何治理”指向运行维度。

  多元主体合作共治

  乡村治理主体可以分为内部型主体、外部型主体以及内—外联合型主体三种类型。乡村治理内部型主体包括村党支部、村民委员会、村民小组、村民议事会、村民理事会、村民监事会、乡村精英(新乡贤)以及普通村民等。内部型主体是乡村治理的直接参与者,也是乡村治理规范的制定和实施者。乡村治理外部型主体包括基层党政机关、外来企业、公益性社会组织以及外来务工经商人员等。外部型主体虽然不是乡村治理的直接参与者,但是由于这些主体可以通过行政管理、投资、社会服务等方式作用于乡村治理,在很大程度上已经成为乡村治理中的重要力量。内—外联合型主体主要指通过资本、自然资源等媒介联结乡村内、外主体而形成的共同治理力量,其中以“企业+农户”性质的专业合作社为典型。

  乡村治理主体在我国乡村治理实践中具有内生性、多样性、地域性等特征,涉及公权主体、私权主体、自治主体等众多主体,主体来源非常广泛,涵摄多个层级,各个主体具有不同的地位和功能,治理方式的侧重点也不同。有些主体是自治型主体,强调民主基础上的村民自治,如村民委员会、乡村其他社会组织(如红白理事会、互助会等)、村民等;有些主体是德治型主体,强调治理过程中的道德权威,如传统老人(如村老、寨老)、新乡贤、乡贤理事会等;有些主体是法治型主体,强调运用法律政策手段进行治理,如乡镇党政机关等。

  多元主体合作共治是健全乡村治理体系的主体路径,其基本内容可以概括为自治型主体主导、法治型主体指导、德治型主体辅导,基本要求是分工明确、权责分明、有机融合。应当加强农村基层党组织建设,大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织。各类主体之间相互配合,构建出合作共治的治理格局。这也是党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”在乡村治理领域中的具体体现。

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